Governo de Pernambuco condiciona doação de sangue de PM à autorização prévia: Poder Regulamentar não é ilimitado!

*Esta nota é integrativa do artigo "Dispensa do serviço no dia da doação de sangue. PM, doe sangue. Seu sangue pode salvar vidas. Punir o PM pela doação é vergonhoso para a PMPE e arbitrário".

Antes de mais nada, imperioso recordar que o direito de doar sangue consta estabelecido pela Lei 1.075/50. Trata-se de um ato voluntário, de extrema solidariedade para com o semelhante, digno de admiração e valorização social, vez que a Constituição Federal de 1988 prega a cidadania (art. 1º, inc. II), a dignidade da pessoa humana (1º, inc. III), a construção de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, inc. I), a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º, inc. IV) e a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, inc. IX).

Na data de hoje, 29/12/2016, o Comando Geral da PMPE publicou, via SUNOR 039/2016, a Portaria 225, de 29/12/2016, de acordo com a qual condiciona o direito de doação ao prévio requerimento (pelo menos 01 dia útil) ao Comandante, Chefe ou Diretor, este que decidirá se autoriza ou não o ato solidário.

Passemos à análise jurídica da questão.

A Lei 1.075/50 foi originada a partir do PL 216/1949, de iniciativa do então Deputado Federal Carlos de Lima Cavalcanti, um pernambucano que chegou a ser governador do Estado de Pernambuco, uma feliz coincidência para nossa temática. Da leitura da justificativa construída pelo parlamentar, no desejo de ver aprovada sua proposição, foi a de que se já se provou que, mesmo que se dispusessem de recursos suficientes para pagar todo sangue de que os doentes de uma dada população carecem, não acorreriam indivíduos dispostos a vender o seu sangue em número suficiente. Lima Cavalcanti fez um apelo à toda a população para a doação de sangue como um patrimônio comum a toda coletividade e, em tempos onde o militarismo imperava em sua mais opressora vertente, onde os direitos fundamentais foram mais ignorados, assim mesmo não houve, em momento algum, o desejo de sujeitar o ato solidário ao crivo de quem quer que fosse, inclusive superiores hierárquicos. Sim, Lima Cavalcanti destinou aos militares uma prerrogativa importante: além da ausência de autorização prévia, a dispensa do serviço no dia da doação e o reconhecimento de louvor em favor dos mesmos. Portanto, a vontade do legislador em momento algum foi criar qualquer óbice ao ato de doação de sangue, nem mesmo o de reportar-se a superior militar. Para comprovar, vejamos o trecho do jornal da época:

A par de tais considerações, temos que a Portaria 225 do Comando Geral da PMPE, de 29/12/2016, a qual condiciona o direito de doação ao prévio requerimento (pelo menos 01 dia útil) ao Comandante, Chefe ou Diretor, este que decidirá se autoriza ou não o ato solidário, mostra-se em total afronta à Lei 1.075/50, não podendo subsistir.

Importante salientar que o receptor de sangue não pode ter sua dignidade e direito à vida colocados em risco por um capricho administrativo de sujeitar o ato de doação ao crivo de um militarismo arcaico e, ademais, uma Administração Pública marcada pela burocratização. Imaginem que a Portaria 225, de 29/12/2016, condiciona que o pedido de permissão para doação de sangue deve ocorrer pelo menos 01 dia útil antes desta. Partindo-se do pressuposto de que seria aprovado o pleito, há de se considerar que o obstáculo temporal pode ser determinante para que o receptor não tenha condições de aguardar.

Para tornar o debate mais técnico, passemos à uma análise mais aprofundada da temática.

As leis editadas pelo Poder Legislativo, não raras vezes, são impassíveis de efetividade imediata em face da necessidade de complementos, estes que podem ser criados pela Administração Pública, viabilizando, assim, a aplicabilidade da lei. A esta prerrogativa deu-se o nome de PODER REGULAMENTAR ou PODER NORMATIVO.

Trata-se de um poder de natureza derivada, posto que seu espírito é complementar a uma lei preexistente, diferente da lei propriamente dita, cuja natureza é originária, com algumas exceções, via das quais a Constituição permitiu a edição de atos com natureza originária, a exemplo do art. 103-B, §4º, inc. I,  da CF/88, o qual possibilita ao CNJ  zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências.

O poder regulamentar materializa-se através de decretos e regulamentos, estes considerados atos de regulamentação de primeiro grau, e instruções normativas, resoluções, portarias, etc, estas de segundo grau.

A regulamentação técnica é permitida, delegando o Poder Legislativo a determinados entes administrativos a função de regulamentar matérias de alta complexidade técnica, como é o caso da ANEEL, ANATEL, etc.

Assim como o art. 84, inc. IV, da CF/88 confere ao Presidente da República o poder de sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, o art. 37, inc. IV, da Constituição do Estado de Pernambuco, estabelece ao Governador do Estado idêntica prerrogativa no âmbito estadual.

Ocorre que o Poder Regulamentar não é ilimitado, não sendo lícito ao Poder Executivo alterar ou contrariar a lei (contra legem), conforme determina o art. 49, inc. V, da CF/88, a qual autoriza ao Poder Legislativo sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. O mesmo verifica-se no art. 14, inc. XIX, da Constituição do Estado de Pernambuco, o que deve ser feito mediante decreto legislativo.

O exercício do Poder Regulamentar deve ser conforme a lei (secundum legem), em atenção ao PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, a teor do art. 5º, inc. II, da CF/88:

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Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

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Não são admitidos atos de regulação que criam direitos e impõem obrigações aos indivíduos, por ofensa ao PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, constante do art. 2º da CF/88, vejamos o que diz a doutrina:

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Se, por exemplo, a lei concede algum benefício mediante a comprovação de determinado fato jurídico, pode o ato regulamentar indicar quais documentos o interessado estará obrigado a apresentar. Essa obrigação probatória é derivada e legítima por estar amparada na lei. O que é vedado e claramente ilegal é a exigência de obrigações derivadas impertinentes ou desnecessárias em relação à obrigação legal; nesse caso, haveria vulneração direta ao princípio da proporcionalidade e ofensa indireta ao princípio da reserva legal, previsto, como vimos, no art. 5º, II, da CF.

(...)

Por via de consequência, não podem considerar-se legítimos os atos de mera regulamentação, seja qual for o nível da autoridade de onde se tenham originado, que, a pretexto de estabelecerem normas de complementação da lei, criam direitos e impõem obrigações aos indivíduos.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30ª ed., São Paulo: Atlas, 2016, pág. 121.

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Acerca do controle dos atos de regulação, a doutrina adverte que o controle dar-se-á pelo Poder Legislativo, nos casos que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. E pelo Poder Judiciário os atos contra legem, ou seja, aqueles em que o ato encontra-se em confronto com a lei.

Entendemos, pois, que o ato administrativo oriundo do Comando Geral da PMPE que obstaculiza a doação de sangue, não obstante ser moralmente vergonhoso, é de todo incabível à luz do Direito Brasileiro (e preceitos internacionais de direitos humanos).